[기자수첩] 역사와 함께 보는 한국의 토지정책

개요 

한국은 한반도의 거의 남쪽 반을 점하고 있으며, 면적은 약 10만km²이다. 지형은 산지가 많고, 국토의 70%를 점한다. 제2차세계대전 종료와 함께 38도선을 경계로 한 미국, 소련 양군의 주둔에 의해, 남북분단이 시작돼, 48년 8월에 남쪽에 한국정부가, 9월에는 북쪽에 북한정부가 각각 성립했다.

경제성장기에 있어서는 국토종합개발계획 및 수도권집중억제정책의 적용에도 불구하고, 수도권에의 집중이 계속돼, 교통문제, 토지 및 주택가격의 급등, 환경문제 등의 수도권 과밀문제가 발생하여, 지역간, 도시계층간의 격차가 지속돼, 주요개발지표의 지역별편차가 존재하는 것이 문제가 됐었다.

2000년대에는, 국외에서는 기후변동의 문제가 심화되고, 국내에서는 저출산, 고령화나 경제구조의 변화에 의해, 환경, 경제면도 고려해 종합적인 국토, 도시전략이 필요해졌다.

나라 및 지방의 관계와 계획체계

자치단체는 광역자치단체, 기초자치단체, 하부행정단위로 구성되어 있다. 국토정책에 관련된 계획 시스템으로는 사회경제개발계획에 해당하는 ‘지역개발 5개년 계획’ 및 ‘그린 성장 5개년 계획’과 공간계획에 해당하는 ‘국토종합계획’이 있다.

국토, 도시계획의 체계는 국토기본법과 국토계획법(국토의 계획 및 이용에 관한 계획)에 의해 1원화됐다. 국토기본법에 의거해 국토종합계획을 작성하고, 국토계획법에 따라 광역도시계획 및 도시계획을 세우게 되어, ‘국토종합계획→광역도시계획→도시계획’으로, 각 계획은 상위계획의 내용에 따르는 형식을 가졌다.

이 계획체계에서 2002년의 국토기본법 제정에 의해 정비된 국토종합계획은 도 총합계획, 시,군 총합계획과 중층관계를 이룬다. 또한, 국가기간교통망계획, 주택계획 등의 부문계획과 광역권개발계획, 수도권정비계획 등의 지역계획이 이 계획과 조화를 이루게 되었다. 광역도시계획은 인접한 2장소 이상의 시, 군이 연계한 계획방향성을 제시하는 상위계획이다. 2014년 현재, 수도권, 부산권, 마창진권(구 마산시, 창원시, 진해시) 외에, 12광역시권이 계획을 입안했다.

국토정책에 관련된 주요 정책

국가균형발전에 관한 계획제도 개요

한국에서는 국가 전체의 경제사회발전을 위한 상위 계획으로 1962년 이후, 7차에 걸쳐 ‘경제개발 5개년 계획’이 책정되어 왔다. 그 후, 노무현 정권은 이것을 대신해 2004년에 ‘국가균형발전특별법’을 제정해, ‘국가균형발전 5개년 계획(2004~2008년)’을 책정했다. 이명박 정권(2009~2013년)은 지역의 특성에 적합한 발전과 지역간의 연계 및 협력증진을 통해, 지역경쟁력을 높이고, 생활의 질을 향상시키는 것에 의해, 지역간의 균형한 발전에 기여하는 것을 목적으로한 해당 법의 개정을 진행해, 기초생활권, 광역경제권, 초광역생활권의 권역을 설정해, ‘지역균형발전 5개년 계획’을 책정했다.

박근혜 정권(2014~2017년)이 책정한 ‘지역발전 5개년 계획’은 지역주민의 생활의 질 향상 및 고용창출을 크게 2가지 목표로 설정했다. 과거 지역계획은 중앙정부 주도로 정책이 제안, 실행됐던 것에 비해, 박근혜 정부의 지역계획은 ‘지역 커스텀’이라는 개념에 주목해, 자치단체 및 지역주민이 스스로 지역개발을 주도하도록 했다. 그렇기 때문에, 이전과는 다르게, 중앙정부와 자치단체가 함께 계획을 입안하는 것도 가능해지며 특징으로 자리잡았다. 해당 계획의 뼈대에는 지역생활권의 활성화, 지역고용창출, 교육환경개선, 지역문화융성, 사각 없는 복지의료가 있었다. 이 계획에 의해, 전국 56지역이 행복생활권으로 설정되어, 농어촌의 상하수도 확대, 생활공원 확대와 같은 인프라 확충과 함께, 마을 기업의 조성, 창조산업에 의한 지역고용의 추진 등, 경제적 개발에의 재정투입이 진행됐다.

국토종합계획의 제도 개요 

한국에서는 ‘국토건설종합계획법’에 의거해 ‘국토종합개발계획’이 제1차 계획(1972~1981년) 이후, 약 10년 주기로 제3차 계획까지 책정되어 왔다. 2002년에 해당 법이 ‘국토기본법’으로 개정되며, 계획명칭도 ‘국토종합계획’으로 변경되어 제4차 계획(2000~2020년)이 책정됐다. 계획체계의 특징은 ‘국토종합계획’-‘도 종합계획’-‘시, 군 종합계획’의 지역계층구조로, 특정 지역을 대상으로 한 ‘지역계획’, 특정부문을 대상으로 한 ‘부문별 계획’에 의해 구성되어 있는 것과 ‘시, 군 종합계획’은 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 계획’에 의거해 책정된 각 시, 군의 군시계획을 이용해 진행했다는 점이다.

국토종합계획은 5년 주기로 수정되어, 2020년까지 ‘제4차 국토종합계획수정계획(2011~2020년)’이 운용되었다. 해당 계획은 ‘한국의 새로운 도약을 위한 글로벌 그린 국토’를 비전으로 해, ‘경쟁력 있는 종합국토’, ‘지속가능한 그린 국토’, ‘품격있는 매력국토’, ‘셰계를 향해 열려있는 국토’ 4가지 목표를 내세워, 추진전략으로 ‘국토경쟁력 향상을 위한 지역특화 및 광역적 협력 강화’, ‘친자연적이고 안전한 국토공간 만들기’, ‘쾌적하고 문화적인 도시, 주거환경 만들기’, ‘그린 교통, 국토정보 통합 네트워크 구축’, ‘세계에 열려있는 신성장해양국토기반의 구축’, ‘초국경적 국토경영기반의 구축’을 설정했다.

해당 계획의 특징은 산술적균형에서 지역경쟁력을 중시하는 지역발전전략으로 전환한 것, 그린 성장전략을 채택한 것, 지역간의 연계발전의 강화, 국토의 품격 및 개방성 강화에 내딛은 것이다.

대도시권 계획의 제도 개요(수도권 공간구조)

수도권 정비계획은 1982년에 제정한 수도권정비계획법 제4조에 의거해, 수도권정비의 기본방향, 인구 및 산업의 배치, 권역의 구분 및 정비방향, 광역시설의 정비 등에 관한 기본적인 사항을 정하는 장기종합계획이다. 2020년까지 진행된 계획은 제3차 수도권정비계획(2006~2020년)이다.

수도권정비계획은 수도권내에서의 다른 법령에 의한 토지이용계획, 각종개발계획에 우선해, 그러한 계획의 기본이 된다. 국토해양부가 안을 작성해 수도권정비위원회(위원장 : 국무총리) 회의를 거쳐 결정한다.

수도권정비법에는 대학, 공장, 공공청사, 대형건설물 등의 신증설규제, 공업용지 및 택지조성사업의 규제, 수도권 내의 권역별(과밀억제권역, 성장관리권역, 자연보호권역) 입지규제 등이 규정되었다.

그 외 공간개발상, 영향이 큰 정책의 예

‘제4차 국토종합계획 수정계획(2011~2020)’에서는 한반도의 지정학적 이점을 살려, 동해안권, 서해안권, 남해안권을 초광역개발권으로 묶어, 대륙과 해양에 진출하는 전략적 성장축으로 집중육성했다. 또한, 광역경제권해의 거점을 항만의 특화, 북동아시아 포트 얼라이언스(Port Alliance)의 강화, 항공자유화의 확대, 인천국제공항의 허브기능의 강화 등, 항만, 공항의 글로벌 게이트웨이 기능을 강화했다. 초장기적으로는 한반도 철도망과 시베리아 횡단철도(TSR), 중국횡단철도(TCR)와의 연결을 통해, 아시아, 유럽에 진출가능한 철도유송, 물류체계의 구축과 아시아 하이웨이의 미싱 링크의 연결을 위한 국제협력을 진행했다. 이어, 공동사업의 발굴, 추진, 당사국간의 협력기관의 확대 등을 통해, 북동아시아+아세안 지역의 초국경적 지역개발 협력을 진행했다.

혁신도시

‘국가균형발전특별법’ 제18조에서는 국가는 공공기관의 지방이전정책을 강구하도록 하는 규정이 존재하며, 이것에 의거하여 157개의 공공기관이 선정되었다. 이 중 세종시에 이전하는 기관을 제외한 기관의 수용처를 만들기 위해, ‘공공기관의 지방이전에 동반한 혁신도시의 건설 및 지원에 관한 특별법’이 2007년 1월에 제정되었다.

혁신도시는 수도권에 소재하는 공공기관을 집단으로 이전시켜, 공공기관, 학교, 연구소, 기업을 위한 혁신환경을 조성해, 우수한 인재가 지방으로 정착할 수 있도록, 양질의 정주환경을 정비하는 것에 의해, 지역혁신의 구심체 역할을 하는 것을 목적으로 하여, 수도권과 세종시를 제외한 각 광역자치단체에 한개씩 총 10개의 도시를 건설하는 것이다.

해당법은 이전하는 공공기관 및 직원에 대한 지원, 종전의 토지 처리, 활용방책, 특별회계 설치, 도시개발 절차 등을 규정하고 있다. 계획기간은 2007~2030년이며, 제1기(2007~12년)는 이전공공기관의 정착단계, 제2기(2013~20년)는 산, 학, 연의 정착단계, 제3기(2021~30년)는 혁신 확산단계로 나뉘어져 있다. 각 도시의 이전공공기관과 관련기업의 직원수는 2,500~4,000명, 유발인구는 15,000~25,000명으로 계획되어 있다.

이어, 한국의 광역자치단체는 서울특별시, 6개의 광역시, 9개의 도이며, 기초자치단체는 163개의 시와 군으로 나뉘어져있다.

세종특별자치시 

세종특별자치시는 2004년, ‘신행정수도건설을 위한 특별조치법’에 대한 헌법재판소의 위헌결정 이후, 2010년에 제정된 ‘세종특별자치시 설치 등에 관한 특별법’에 설치근거를 두고 있다. 이것에 의해, 2012년 7월 1일, 한국 최초의 특별자치시인 세종시가 탄생한다. 세종시는 도시의 자족성을 확보해, 주민의 최적한 주거환경을 만들기 위해, 선단산업 및 대학유치와 함께 세계적인 수준의 교육, 문화, 복지 인프라의 구축, 선단정보도시의 조성 등을 적극적으로 추진했다. 공공기관은 국무총리실을 시작으로 해, 2012년, 12개의 중앙행정기관이 이전완료해, 2013년에는 18개 기관, 2014년에는 6기관이 추가적으로 이전을 완료했다.

기업도시 

기업도시는 산업입지와 경제활동을 위해, 민간기업 주도로 개발된 도시로 기업 스스로가 필요한 용지를 개발해, 생산, 연구개발 등 관련산업과의 연계 및 효율을 확대화시킴과 동시에, 거주에 필요한 주택, 교육, 의료 등의 자족적 복합기능을 가진 도시이다. 2004년 ‘기업도시개발특별법’이 제정되어, 2005년 8월, 6개의 지역이 모델 사업지구로 선정되었는데, 태안, 충주, 원주, 무안, 영남, 해남 5개의 도시로 확정되었다. 기업도시에 관한 특별법은 2011, 2012년에 그 상세가 개정되었다.